淺論煙花爆竹安全管理的多元主體共同治理

    煙花爆竹在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸、燃放過程中具有易燃易爆危險(xiǎn)性。對(duì)煙花爆竹的安全管理主要涉及煙花爆竹的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸、燃放4個(gè)環(huán)節(jié)的活動(dòng)，以及煙花爆竹產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管和打擊相關(guān)環(huán)節(jié)非法行為，所調(diào)整的權(quán)利關(guān)系，涉及社會(huì)公共安全利益、公民私人安全利益以及企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益等諸多方面。當(dāng)前，我國(guó)煙花爆竹安全公共管理實(shí)踐中，以政府為主導(dǎo)，企業(yè)、社會(huì)組織（行業(yè)協(xié)會(huì)）、技術(shù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等多元主體共同參與的治理模式已初步形成，并仍在進(jìn)一步探索發(fā)展。

    1理論基礎(chǔ)

    治理理論是20世紀(jì)90年代興起的公共管理學(xué)新理論。該理論所稱的公共治理，是指一定范圍內(nèi)的多元主體基于多元目標(biāo)，運(yùn)用多樣化手段對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)同管理的過程和活動(dòng)[[1]]。治理理論引入我國(guó)以來，理論上主要在治理理論的中國(guó)化闡釋、中國(guó)公民社會(huì)與政府關(guān)系研究、中國(guó)治理特別是地方治理經(jīng)驗(yàn)研究、中國(guó)參與全球治理研究等方面有所發(fā)展；實(shí)踐上，形成了“政府主導(dǎo)——合作型”治理模式[[2]]。
    行政體制改革是我國(guó)改革的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)和全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在闡述全面深化改革的戰(zhàn)略部署中，明確了新時(shí)期深化行政體制改革的方向、準(zhǔn)則、內(nèi)容和路徑，形成了我國(guó)行政體制改革的理論基礎(chǔ)。行政體制改革的總方向是國(guó)家和政府權(quán)力的循法有效行使與公民權(quán)利的依法實(shí)現(xiàn)和保障有機(jī)結(jié)合，政府治理與民主行政有機(jī)結(jié)合，目標(biāo)是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，具體體現(xiàn)為制約監(jiān)督政府權(quán)力與開拓公民權(quán)利空間的有機(jī)結(jié)合、政府治理能力與治理制度建設(shè)并舉、法治政府和服務(wù)型政府的目標(biāo)并列[[3]]。

    2煙花爆竹安全管理現(xiàn)狀的“元治理”模型

    公共治理理論中強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)公共管理網(wǎng)絡(luò)中重要功能的“元治理”概念[[4]]，可對(duì)當(dāng)前政府主導(dǎo)下多元主體共同參與的煙花爆竹安全管理治理模式進(jìn)行解讀。

    2.1 政府在治理中的主導(dǎo)作用

    “元治理”中，政府主要承擔(dān)確立治理行為準(zhǔn)則和治理行動(dòng)大方向的任務(wù)，其主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在主導(dǎo)和制定治理規(guī)則，暢通多元主體間信息溝通渠道，通過對(duì)話、協(xié)作與其他社會(huì)力量合作治理，平衡社會(huì)利益關(guān)系等方面[[5]]。煙花爆竹安全管理的“元治理”模型中，政府的主要作用主要體現(xiàn)在以下方面：
    首先，基于對(duì)當(dāng)前煙花爆竹安全生產(chǎn)基礎(chǔ)依然薄弱的研判，政府自發(fā)成為煙花爆竹安全管理主導(dǎo)元素，通過調(diào)整自身內(nèi)外部關(guān)系和運(yùn)行機(jī)制，獲得更高權(quán)威及對(duì)其政策理念的認(rèn)同度，從而發(fā)揮治理中的主導(dǎo)作用。
    其次，社會(huì)公眾對(duì)煙花爆竹安全管理的訴求具有廣泛而多樣，政府必須承擔(dān)全面整合社會(huì)公眾訴求的責(zé)任，建立并完善全面整合各方價(jià)值取向的機(jī)制，把握煙花爆竹安全管理的正確方向。政府的方向性把握主要通過主導(dǎo)煙花爆竹行業(yè)技術(shù)發(fā)展方向，及協(xié)調(diào)安全與經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)籌發(fā)展實(shí)現(xiàn)。
    第三，規(guī)制仍是主導(dǎo)煙花爆竹安全管理的主要機(jī)制。政府依托以《安全生產(chǎn)法》為核心的行政法體系，以《刑法》為核心的刑事法體系，以及由《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》、《安全生產(chǎn)許可證條例》等構(gòu)建的行政法規(guī)體系，通過實(shí)施煙行政許可對(duì)煙花爆竹行業(yè)的生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售、燃放各環(huán)節(jié)以及產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)施規(guī)制管理，對(duì)相關(guān)非法違法行為予以打擊取締。

    2.2政府外部多元治理主體

    1.企業(yè)。
    煙花爆竹企業(yè)作為煙花爆竹安全管理中受到影響和制約目標(biāo)群體，已不再如傳統(tǒng)管理模式中完全處于相對(duì)被動(dòng)的服從地位。煙花爆竹企業(yè)對(duì)政策反饋的影響力日益增大。對(duì)成本收益權(quán)衡后作出對(duì)政策的能動(dòng)反應(yīng)，是一定時(shí)期內(nèi)煙花爆竹安全管理中企業(yè)對(duì)政策反饋及其影響的具體表現(xiàn)。
隨著安全在煙花爆竹行業(yè)的被重視程度不斷提升，這一行業(yè)中出現(xiàn)的一類新生企業(yè)——安全產(chǎn)品供應(yīng)企業(yè)，如大幅度提高生產(chǎn)過程安全程度的煙花爆竹生產(chǎn)機(jī)械和安全藥劑研發(fā)、制造企業(yè)。此類企業(yè)的出現(xiàn)和發(fā)展，衍生出新的政府與企業(yè)互動(dòng)機(jī)制。一方面，通過技術(shù)革新提升安全水平是煙花爆竹安全管理的重要使命，引導(dǎo)煙花爆竹生產(chǎn)機(jī)械和安全藥劑研發(fā)、制造企業(yè)產(chǎn)品研發(fā)方向，成為政府主導(dǎo)煙花爆竹行業(yè)技術(shù)發(fā)展方向的重要機(jī)制之一。另一方面，政府增加了對(duì)從事實(shí)際工作私人伙伴實(shí)施監(jiān)督的職能[[6]]。如何確保企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的本質(zhì)追求與提供安全產(chǎn)品的公共價(jià)值取向保持一致，仍需政府加以監(jiān)督。
    2.社會(huì)組織（行業(yè)協(xié)會(huì)）。
    行業(yè)協(xié)會(huì)是介于政府、企業(yè)之間，商品生產(chǎn)業(yè)與經(jīng)營(yíng)者之間，并為其服務(wù)、咨詢、溝通、監(jiān)督、公正、自律、協(xié)調(diào)的社會(huì)中介組織。隨著煙花爆竹企業(yè)對(duì)政策反饋影響力的增大，特別是具有一定規(guī)模、效益的煙花爆竹企業(yè)不斷增加，行業(yè)自律組織應(yīng)運(yùn)而生并在煙花爆竹安全管理中發(fā)揮作用。
    2013年4月，中國(guó)煙花爆竹協(xié)會(huì)正式成立。作為在政府主導(dǎo)下建立的行業(yè)性社會(huì)組織，中國(guó)煙花爆竹協(xié)會(huì)主要通過向企業(yè)傳遞政府政策引導(dǎo)，發(fā)揮行業(yè)自律作用，實(shí)現(xiàn)與政府的合作治理；同時(shí)，代言行業(yè)，向政府表達(dá)企業(yè)政策訴求也已在其作為中有所體現(xiàn)。
    3.技術(shù)機(jī)構(gòu)。
    技術(shù)引導(dǎo)是煙花爆竹等高危行業(yè)安全管理的重要途徑。簡(jiǎn)單地以行政限令或禁令等政策形式推行的技術(shù)性措施，執(zhí)行起來日益艱難。通過技術(shù)權(quán)威將政策導(dǎo)向納入技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，成為技術(shù)性政策措施推行的必由之路。因此，技術(shù)機(jī)構(gòu)在煙花爆竹安全管理中的作用日趨增大。
煙花爆竹安全管理所涉及的技術(shù)，早已突破行業(yè)內(nèi)部。行業(yè)外部有關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)權(quán)威也成為煙花爆竹安全管理多元主體中的元素。政府通過對(duì)不同行業(yè)領(lǐng)域技術(shù)的整合，促成該主體元素在煙花爆竹安全管理中的作用得以真正發(fā)揮。
    4.社會(huì)公眾。
    社會(huì)公眾參與，是國(guó)內(nèi)外公共管理理論與實(shí)踐中對(duì)公共政策和公共治理發(fā)展方向達(dá)成的共識(shí)。煙花爆竹安全管理涉及的各環(huán)節(jié)中，除生產(chǎn)環(huán)節(jié)在企業(yè)內(nèi)部，所面對(duì)的公眾面只是從業(yè)人員小眾群體外，運(yùn)輸、經(jīng)營(yíng)和燃放等各環(huán)節(jié)均與社會(huì)大眾日常生活聯(lián)系密切。社會(huì)公眾對(duì)煙花爆竹安全管理政策的參與具有廣泛而強(qiáng)烈的主動(dòng)性。煙花爆竹安全管理公共政策也必須反映社會(huì)公眾的價(jià)值訴求。因此，社會(huì)公眾成為煙花爆竹安全管理多元主體中的重要元素。

    3.煙花爆竹安全管理多元主體合作共治的主要機(jī)制

    3.1 政府（廣義）內(nèi)部協(xié)調(diào)配合

    政府作為多元主體合作共治的主導(dǎo)元素，其內(nèi)部協(xié)作配合，確保發(fā)聲一致，是最大效能發(fā)揮主導(dǎo)作用的基本保障。
    當(dāng)前，我國(guó)政府內(nèi)部在煙花爆竹安全管理中形成了一系列協(xié)調(diào)配合機(jī)制。一是狹義政府（行政機(jī)關(guān)）內(nèi)部，通過建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制達(dá)成行動(dòng)的統(tǒng)一，煙花爆竹安全監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議制度發(fā)揮了重要作用。二是廣義政府內(nèi)部，存在行政對(duì)司法影響與促進(jìn)。安全監(jiān)管總局與公檢法機(jī)關(guān)出臺(tái)的依法加強(qiáng)煙花爆竹“打非”刑事責(zé)任追究政策，是行政對(duì)司法影響與促進(jìn)機(jī)制的典型案例。三是以跨域治理理念為基礎(chǔ)的煙花爆竹安全監(jiān)管跨行政區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)整合公共管理資源，提升管理效能，發(fā)揮了重要作用。

    3.2政府外部多元主體與政府互動(dòng)

    政府外部多元主體與政府互動(dòng)機(jī)制是煙花爆竹安全管理多元主體合作共治的重要內(nèi)涵。首先，中國(guó)煙花爆竹協(xié)會(huì)及類似社會(huì)團(tuán)體的產(chǎn)生和發(fā)展，衍生了政府——行業(yè)自律性社會(huì)組織——企業(yè)間新的治理體系。其次，通過協(xié)調(diào)政府與技術(shù)機(jī)構(gòu)關(guān)系，以政策導(dǎo)向?qū)夹g(shù)給予調(diào)節(jié)和整合，推進(jìn)了煙花爆竹安全管理公共治理實(shí)踐。第三，社會(huì)公眾訴求在煙花爆竹安全管理公共政策中的體現(xiàn)，主要通過傳統(tǒng)的人大建議、政協(xié)提案的辦理與答復(fù)，政府主動(dòng)作為的政務(wù)信息公開，以及政府略顯被動(dòng)的應(yīng)對(duì)媒體曝光等3種形式。

    4.煙花爆竹安全管理多元主體合作共治發(fā)展方向展望

    4.1 基本思路

    基于相關(guān)理論基礎(chǔ)及現(xiàn)狀分析，提出展望煙花爆竹安全管理多元主體合作共治發(fā)展方向的基本思路：一是強(qiáng)化政府主導(dǎo)下的多元主體能動(dòng)作用發(fā)揮。持續(xù)加強(qiáng)政府主導(dǎo)作用，引導(dǎo)鼓勵(lì)多元主體參與共同治理，建立多元治理主體伙伴關(guān)系。二是通過行政體制改革促進(jìn)政府規(guī)制模式改進(jìn)。強(qiáng)化法治化規(guī)制、保持從嚴(yán)規(guī)制、規(guī)制與服務(wù)相結(jié)合以及探索通過市場(chǎng)機(jī)制間接規(guī)制方式。三是通過理順政府內(nèi)部職能關(guān)系提高公共治理效能。橫向維度，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)組織體系建設(shè)；縱向維度，適度向地方政府分權(quán)。

    4.2 發(fā)展方向

    基于上述思路導(dǎo)出對(duì)煙花爆竹安全管理多元主體合作共治發(fā)展方向的3方面探索：
    在頂層設(shè)計(jì)上，以行政法規(guī)修訂推進(jìn)煙花爆竹安全管理體制優(yōu)化，進(jìn)一步明確多元治理主體的權(quán)利和義務(wù)；進(jìn)一步明確煙花爆竹安全管理負(fù)面清單。
    在政府內(nèi)部，縱向上，向基層政府下放煙花爆竹安全管理事權(quán)，制定完善地方性煙花爆竹法規(guī)及行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)持續(xù)強(qiáng)化上級(jí)政府（部門）對(duì)重點(diǎn)地區(qū)基層政府的督促指導(dǎo)；橫向上，完善煙花爆竹安全監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議制度，進(jìn)一步發(fā)揮煙花爆竹安全監(jiān)管跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制作用，全面強(qiáng)化部門間、區(qū)域間合作。
    在政府外部，充分發(fā)揮多元公共治理主體在煙花爆竹安全管理中的作用。社會(huì)組織（行業(yè)協(xié)會(huì)）方面，加強(qiáng)政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的幫扶指導(dǎo)，擴(kuò)大中國(guó)煙花爆竹協(xié)會(huì)業(yè)內(nèi)影響力；技術(shù)權(quán)威方面，政府幫扶業(yè)內(nèi)技術(shù)機(jī)構(gòu)提升自身權(quán)威水平，依托行業(yè)外技術(shù)力量推進(jìn)煙花爆竹安全環(huán)?？萍紕?chuàng)新，繼續(xù)依托技術(shù)權(quán)威完善煙花爆竹安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；政府與社會(huì)聯(lián)系互動(dòng)方面，廣開社會(huì)公眾政策訴求表達(dá)渠道，暢通與新聞媒體聯(lián)絡(luò)機(jī)制，引導(dǎo)建立理性燃放煙花爆竹的消費(fèi)觀念；政府與企業(yè)關(guān)系方面，探索建立政府與企業(yè)對(duì)話機(jī)制，從尋求煙花爆竹企業(yè)關(guān)閉退出的經(jīng)濟(jì)出口、健全完善政府引導(dǎo)下的煙花爆竹企業(yè)關(guān)閉補(bǔ)償機(jī)制、扶持優(yōu)勢(shì)骨干企業(yè)發(fā)展壯大、依法從嚴(yán)打擊治理非法違法行為等多方面，摸索政府對(duì)煙花爆竹企業(yè)規(guī)制與幫扶相結(jié)合的平衡點(diǎn)。